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作为教师，你可能也自觉不自觉地抱有这样的关怀。

[58] 即便信访处理机关迫于压力采取一种积极的姿态回应信访请求，也面临着对于具有多中心任务特性的争议事项，处理机关无法通过规范—裁决模式有效处理的困境。第二，实施行为，涉及具体行政行为或行政计划的执行实施，如征缴的税款确定后，稽征机关的收款行为，不履行行政义务引发的代执行，建设规划之施工等。

大型公共工程建设选址，征地、破坏环境及移民安置等问题。此时，可认为信访人的请求缺乏具体规范依据，因而难以获得支持。计划经济体制下为获得最佳的生产效率而确定物价和工资。《条例》第4条确定了信访工作属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则，将有效处理信访事项的责任加于地方政府和具体主管机关。  注释: [1] 参见刁成杰编著：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版，第8页以下。

[28] 事实行政行为是与行政法律行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）对应的范畴。[13] 学者在揭示信访为何造成严重负面影响的原因时，指出通常只有那些被政治化或可能引起社会不稳定的争议被处理，[14]这意味着多数争议是被拒之门外的。[7] 参见范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社2012年版，第208页。

或认为具有特定职责的行政机关履职不充分，如生产、生活因环境污染、资源开采受严重影响的特定民众要求行政机关积极采取措施，履行职责，着力解决已产生的现实, , , 损害、防范未来风险。这是事项中包含的纠纷，可以进一步归纳为： 第一，涉及民事纠纷的信访事项：家庭内部、邻里之间的矛盾。特定政策的具体执行，如转业军人、退役士兵的安置涉及国家对军人优待政策的落实，地方公共财政的负担之间的平衡，考虑对退役士兵、专业军人生活、尊严、地位之保障和地方财政支持能力，退役士兵、转业军人干部的安置岗位的确定，也需要考虑转业军人的特点和地方所能提供有限岗位之间分配和不同岗位之间的平衡等。[4] 孙大雄：《信访制度功能的扭曲与理性回归》，《法商研究》2011年第4期。

这七类情形中，第一种情形涉及抽象的分配政策的制定，第二种情形指向的是，在无明确法律依据的情况下，行政机关决定是否改变、以及多大程度上调整现有公共资源的分配政策，为特定群体提供公共保障或服务。[35] See Peter H. A. Lehner, Judicial Review of Administrative Inaction, 83ColumbiaLaw Review 627(1983). [36] 无论是申请人与村委会还是政府之间的争议，均能申请行政诉讼。

行政机关对决策事项具有的实质判断和选择权力，属于典型的政策裁量权。《条例》第4条确定了信访工作属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则，将有效处理信访事项的责任加于地方政府和具体主管机关。特定工具是否有效是针对作用对象而言的，正如敲击木桩大锤是恰当的选择，但对于敲开坚果却并非如此。抽象法律、政策目标落实引发的争议，鼓励性规范能够提供帮助判断行政机关是否需要承担责任的依据，但往往无法指明具体承担责任的内容。

这种情形因涉及对象相对不确定，且不在可申请行政赔偿的行政事实行为范围之内。[28]《行政强制法》第8条第1款规定将违法的行政强制执行造成损害也纳入行政赔偿范畴。[21] 参见《信访条例》第34、35条。如果裁决者主动发展如何处理的具体内容，就意味着他们在创造具体政策，且运用一种命令—控制方式对系争问题进行处理。

[6]其他学者也有类似的论断：进入21世纪后，信访越来越多地涉及利益分配问题，其纠纷解决功能不断提高。易言之，行政信访所获得的是法定救济管辖范围之外的剩余（residual）事项。

政府管理、执法监督不作为或作为不充分，如环境保护执法不严，放纵工业企业破坏生产生活环境。参见程金华：《中国行政纠纷解决的制度选择——以公民需求为视角》，《中国社会科学》2009年第6期，第150页。

其次，裁决的功能定位和作用方式使之不适宜处理多中心任务引发的争议。第三种情形体现为具体决策会改变现有的利益格局，包括带来新的利益、不利益——原有利益的减损以及新的损害、风险可能产生。[31] See William L.F. Felstiner, Richard L. Abel and Austin Sarat, The Emergence and Transformation of Disputes: Naming, Blaming, Claiming. . ., 15 Law Society Review 631 (1980-1981). [32] See P. H. Gulliver, Disputes and Negotiations: A Cross-Cultural Perspective, New York: Academic Press, 1979, pp.74-76. [33] 《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》要求，国有企业改制职工安置方案必须经职工大会或职工代表大会审议通过，企业方可实施改制。例如，根据《村民委员会自治法》第36条的规定，村委会及其成员积极地作出某种行为，村民可向法院申请撤销。行政赔偿诉讼针对的是，行政机关（包括法律、法规授权的组织）及其工作人员违法行使行政职权造成人身权和财产权损害。[57]其得以有效运作的最核心保障是决定机关对当事人有发出命令的权力，并有保障该命令得以贯彻的控制性措施。

[8] 本文混用纠纷和争议，对二者并未作区分。[45]富勒的看法是，多中心任务难以通过裁决的方式有效解决，[46]如果强行处理，可能会出现下列情形：裁决解决会遭受失败，难以预测的后果会使决定无法执行。

据此可认为，在处理信访人投诉请求的技术上，《条例》的规定实际上沿袭了传统纠纷处理技术中最核心的方式——裁决。[51]即，一方提出主张而另一方否定或反对，双方为对立的主张提供证据。

这种机制需要考虑多中心任务变量之自我协调，相对应地，能提供各方利益主体参与对话，寻找共识的制度要素不可或缺。信访条例   一、问题的提出 信访最基础的功能是信息传递，[1]如果通过信访传递的信息包含要求解决纠纷的内容，那么信访客观上就被当作一种寻求救济的渠道。

[2] 近年来，信访大有成为维权首选之势。尽管处理机关可单方面利用职权忽略多中心任务的属性，只关注其中的一个中心，强制为一种中心赋值，但其他被忽略的中心必然会受到影响，而引发反弹。大型公共工程建设选址，征地、破坏环境及移民安置等问题。对复杂地形、自然资源和族群交织共享的地域划定分界。

这不仅在于多中心任务的处理缺乏具体规范依据，致使当事人难以用具体规则支持自己主张的实质合理，还在于多个任务所涉及主体均可能持有不同的偏好，或者彼此之间的利益相互影响，当事人难以证明自己的主张更优。很明显，有权处理的行政机关与作为执行者的有关机关或单位，并没有被设想为同一主体。

[23] 诉讼、仲裁和行政复议分享着共同的纠纷处理机理——它们均强调公正的第三方基于特定的事实，根据客观的规范作出裁决，以决定争议当事人之间的是或非。[30] 例如，左卫民教授带队的课题组根据S县信访办《每月地方政府数据分类统计表》归纳出该县2006年年度受理的信访类型主要有：劳动社保，具体包括养老医疗保险、失业就业、工伤及其他。

[38] 例如《广西壮族自治区高级人民法院关于当前暂不受理几类案件的通知》（桂高法［2003］180号）规定，村民因土地补偿费、安置补助费问题与农村集体经济组织发生的纠纷案件暂时不予受理。裁决本质是一种被动的决定机制，其并不要求、也不应要求裁决者主动去探究如何形成救济的方案。

困难群体要求政府解决生产生活困难。稀缺科研经费如何在不同项目中分配以最有利于出成果。一是揭示作为一种非正式纠纷解决途径的信访，在运作中为何会带来新的社会不稳定因素。宅基地使用审批，[36]林权制度改革中的确权不当，[37]行政机关的乱收费和乱摊派，土地征收征用行为、以及要求依法支付征收补偿，国有土地上房屋拆迁行为不服，对补偿裁决不服，社会保障资格认定，行政管理、行政执法中针对特定对象滥用权力，行政机关针对具体对象不作为等，首先是针对具体对象，其次所影响的利益与法律认可的财产权或人身权相关，故可申请行政复议或提起行政救济，造成损害的可申请行政赔偿。

唯有行政信访补充性功能才符合规范预设，其实际处理的事项符合《条例》规定的剩余管辖要求时，替代、复审和督促这些越位功能才可能被避免，也才应作为检验预设模式的对象。广播电视频道如何分配以使民众获得的节目均衡。

现实中，处理机关选择积极回应，并非来自规范的制度压力，而更多是来自信访人策略性上访引发的政治压力。该款规定，对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理：（1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持。

本文将这些情形统称为利益分配、调整型决策。根据该判断标准，结合上文关于法定救济渠道管辖范围的说明，可以推知，上文列举的涉及民事纠纷的事项，发生在特定的、理论上平等当事人之间，且涉及的利益可解释为受法律保护的，与财产或人身相关的权利。